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地方财政压力对房地产开发投资的作用分析

时间:2019-08-12 16:00  点击: 次  来源:好文学  作者:编辑  评论:- 小 + 大

  财政压力对房地产开发投资影响机制研究

  摘要:不断增加的财政压力和“高烧不退”的房地产开发投资是中国多数地区发展面临的两个重要问题。首先探究财政压力对房地产开发投资的影响机制, 进而采用工具变量的两阶段回归法 (IV-2SLS) 对省际面板数据进行了实证分析, 结果表明财政压力是房地产开发投资规模增加的重要原因。进一步研究发现, 在不同地区和不同财政压力程度下财政压力对房地产开发投资存在异质性影响, 在中部地区及财政压力较高的省份, 地方政府更依赖于房地产开发投资。“营改增”政策的实施会强化财政压力对房地产开发投资的正向影响。深化财政体制改革、积极实施政策扶持及加快培育地方新型主体税种可以缓解地方政府财政压力对房地产开发投资的依赖。

  关键词:财政压力; 房地产开发投资; 土地财政; “营改增”政策;

  作者简介: 张东, 中南财经政法大学金融学院教授, 博士生导师。; 王豪杰, 中南财经政法大学金融学院博士生。;

  收稿日期:2019-06-02

  Received: 2019-06-02

  1 引言

  1998年房地产市场化改革以来, 中国房地产行业得到了快速发展, 并在国民经济中发挥着重要作用, 房地产开发投资占GDP的比重从2002年的6.1%上升至2016年的14.4%。房地产行业投资规模的持续增长与该行业持续的高回报率有一定关系, 高额利润率会吸引其他企业投资于房地产行业。但伴随着房地产业的快速发展, 房地产市场整体存在泡沫化现象, 并且部分城市泡沫巨大。然而, 仅仅用投资回报率来解释房地产开发投资规模的扩大及房地产市场的繁荣, 原因是不够的, 其背后还隐藏着深层次的制度因素。在财政分权框架下, 地方政府财权上移, 而事权并没有得以减少, 包括所得税和营业税在内的一系列税制改革又减少了地方政府的财政收入, 地方政府财政缺口不断加大。

  地方政府面对财权与事权不对等的纵向竞争压力, 纷纷寻找预算外收入来源, “土地财政”最终成为多数地方政府的选择。土地财政的兴起使得土地属性由生产资料功能演变为资产及金融工具功能, 地方政府通过经营土地经营城市的行为会对社会的产业投资结构产生引导作用, 使房地产开发投资增长迅速。因此, 研究财政压力对房地产开发投资的影响对认识我国当前的房地产市场运行情况具有重要参考意义, 而目前该方面的研究并没有引起足够的关注。此外, 从研究视角出发, 目前多数学者研究财政压力对房地产市场的影响主要集中在房价这一需求层面, 对房地产开发投资的研究则主要涉及的是供给层面, 所以研究财政压力对房地产开发投资的影响也从供给层面完善了财政压力对房地产市场影响的相关研究。

  2 文献综述

  房地产市场非理性繁荣一直以来都是公众关注的热点问题, 政府对房地产市场的调控至今也未能达到理想的效果, 本文认为房地产市场的繁荣及社会资本对房地产开发投资的热衷与地方政府的切身利益不无关系, 虽然中央政府对房地产调控信心坚决, 但是地方政府出于财政压力及绩效考核会针对房地产市场的发展同中央政府进行“央地博弈”。研究政府财政压力对房地产开发投资的影响是分析目前财政分权下地方政府依赖土地出让来弥补财政缺口的重要突破点, 与此相关的既有文献主要涉及以下两个方面。

  一是财政压力与房地产税。目前, 已有学者从税收视角对财政压力与房地产行业的关系进行了细致的研究。在财政压力下, 地方政府并没有动机征收房地产税, 而是更依赖于出让土地的“以地生租”效应。房地产业是国民经济的支柱产业, 地方财政收入对其依赖程度远高于其他行业。房地产行业不仅会产生“以地生租”效应, 而且会产生“以房生税”效应, 其中“以房生税”效应不仅包括城镇土地使用税和土地增值税等, 还包括已在上海、重庆两地实施的房地产税。房地产税在全国范围实施前经历了漫长的酝酿时期, 时至今日仍未正式出台。房地产税迟迟未能实施与其征管难度较大有一定关系, 房地产税虽然可以像其他房地产相关税种一样增加地方政府收入, 但是其操作过程繁琐及征管成本过大使得地方政府对此税种缺乏征税动机。另外, 王玉波 (2013) 也认为地方政府更愿意选择出让土地来获得财政收入, 因为预算制度与监督机制的不健全会导致土地财政模式自我强化, 激励地方政府的土地出让行为。因此, 在目前财政分权压力下, 相对于房地产税, 地方政府更愿意获得土地出让的“以地生租”效应及其带来的营业税收入。

  二是地方财政与房地产业发展。相对于国内地方政府依赖土地出让金收入的财政模式, 国外的地方政府财政则更依赖于不动产税收入, 与国内的土地财政存在较大差别。国外已有文献从财政支出水平角度分析了地方财政与社会结构之间的关系。Lichtenberg (2008) 和Lucas (2011) 认为在市场化初期, 地方财税政策对产业结构的变动具有一定的引导作用, 财政支出波动对产业结构优化存在一定抑制作用。国内学者则更多的是从土地财政角度进行分析, 国亮等 (2015) 从产业间税种差异及土地财政的视角对产业结构升级进行研究, 并利用我国2003-2013年的省级面板数据进行实证分析, 认为税收的增加不利于产业的发展, 而土地财政有利于工业企业的发展, 容易造成资本往第二产业聚集, 不利于第三产业的发展, 因此不利于产业的优化升级。而相反, 夏方舟等 (2014) 通过引入土地要素的需求函数推演了土地财政与产业结构的关联, 认为土地财政通过促进产业结构升级推动了经济增长;同时, 土地出让性收益并不能显着地促进经济增长, 而土地税收收入较为显着地促使产业结构转换升级。曹广忠等 (2007) 则认为土地财政势必会引导各地向制造业、建筑业乃至一些快速产生GDP和财政收入的产业, 如房地产业倾斜发展, 以至于地方产业结构可能过度“工业化”与“房地产业化”。同时, 在政府政策的“示范效应”下, 房价的快速上涨吸引了大量的社会资本进入房地产行业, 受到房地产行业高回报率和高利润率的诱惑, 甚至部分实体企业也纷纷抽离资金投资于房地产来进行套利。

  综观已有研究可以发现, 其中大多停留在财政压力是否是土地财政的形成原因及土地财政制度的优劣上, 尽管已有学者对比分析了“以地生租”和房地产税两种弥补政府财政缺口的优劣, 但是并没有进一步考虑在财政压力下更加偏好“以地生租”方式的政府行为是否会对房地产开发投资产生促进作用。而对于土地财政能否优化产业结构则迄今为止还存在一定的分歧, 并且目前该方面的研究更多的是从基于房地产投资是否会对实体投资产生挤出效应这一视角进行分析。因此, 本文将在财政分权背景下, 研究财政压力对房地产开发投资的影响机理, 考虑到财政压力对房地产开发投资可能存在异质性影响, 本文细分样本考察了财政压力对房地产开发投资在不同地区及不同财政压力程度下的影响, 又进一步结合“营改增”政策的实施, 对比分析了该政策实施前后财政压力下的房地产开发投资变动情况。

地方财政压力对房地产开发投资的作用分析

  3 影响机制分析

  财权与事权的不对称使得财政压力下的地方政府充满寻求预算外收入的强烈动机, 在此背景下, 土地出让收入成为地方政府的主要预算外收入来源, 其中土地出让收入包括土地出让金收入和房地产相关税费收入, 房地产相关税费主要指地方税务系统征收的城镇土地使用税和土地增值税等。除此之外, 与土地出让、城市土地开发密切相关的以房地产、建筑业为主的营业税收入也能间接反映出土地开发对地方财政收入的贡献。另一方面, 受到“财政收入锦标赛”的影响, 财政收入排名越靠后的地方政府越偏好通过扩大非税收入来提高自己的排名。房地产相关税收和作为引致需求的土地资源显示出巨大的财富效应, 地方政府以此实现了经营城市的资本积累。财政压力对房地产开发投资的影响主要有两条路径:

  其一, 通过影响土地的使用成本促进房地产开发投资。在财政分权下, 地方政府财政收入减少, 加之地方官员在“标尺竞争”下出于晋升激励的考虑会使财政加大对公共品的供给力度, 在“入不敷出”的情况下, 只能通过土地出让收入来弥补财政缺口。地方政府对土地财政的依赖直接导致地价的上涨, 由此引发的房价上涨使得房地产行业的利润率高于其他实体行业, 社会资本对房地产行业的追捧造成了产业结构的“脱实向虚”, 从而房地产开发投资规模增加。

  即路径一:财政压力增加→地价上涨→房价上涨→房地产开发投资增加

  其二, 通过影响土地的供应节奏来带动房地产开发投资。首先, 政府作为土地资源的垄断者, 其具有决定土地出让时机的权利, 而政府土地供应时机的选择则是围绕土地收益最大化的目标。政府的供地政策通过土地一级开发市场作用于房地产市场。其次, 从宏观调控角度来讲, 政府对土地的供给应该是在房地产市场高涨时减少土地供给, 而在房地产市场低迷时增加土地供给, 依此来顺应房地产市场的周期性变化特征, 但是在现实中, 往往会出现土地供应的“逆周期性”特征。究其原因在于地方政府为了获取土地收益的最大化, 往往会在市场形势好时多出让土地, 市场形势差时少出让土地, 这种土地政策偏好会影响开发商的心理预期, 推动房地产价格上涨。房价的上涨同样会使得社会投资结构向房地产开发投资集中。

  即路径二:财政压力增加→土地政策偏好下的房价预期上涨→房地产开发投资增加

  4 变量选取与实证结果分析

  4.1 变量选取

  4.1.1 房地产开发投资

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关键词:财政压力 房地产开发投资 土地财政 “营改增”政策 

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