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地方立法权限现状与完善措施

时间:2019-08-11 06:01  点击: 次  来源:网络  作者:佚名  评论:- 小 + 大

  地方立法权限问题研究

  摘要:党的十八届三中全会后, 中央明确提出要推进国家治理体系与治理能力现代化的重大战略目标。纵观现代国家在完善自身治理体系与治理能力时无不依靠法治的力量, 因此推进国家治理体系与治理能力的现代化的内在逻辑就是法治的现代化, 要运用法治思维与法治方式治理国家, 让法治发挥最基础的支撑作用, 即依法治国。其在立法领域的核心内容就是中央与地方的立法事权的划分, 具体来讲就是《立法法》出台后如何界定地方立法权限问题, 基于中国央地立法体制构建的实践经验, 在中央法制统一的前提下能动发挥地方的治理能力, 扩容立法主体与立法权限, 完善地方立法权限的事后监督制度, 促进中央与地方在各自治理范围充分做到治理体系与治理能力的现代化、法治化。

  关键词:地方立法权; 法制统一; 治理能力;

  作者简介: 肖冲, 郑州大学法学院硕士研究生, 研究方向:法理学。

  2015年《立法法》修改后扩充了立法主体, 将设区的市划入立法主体范围, 另外规定了央、地两级的立法权限, 明确了应有法律制定的“保留事项”, 并且将设区的市的立法范围规定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”, 其构建目的是通过事先的立法权限划分以厘清中央和地方立法权配置问题, 维护国家的法制统一。立法主体继续向下延伸是值得肯定的, 但是本次《立法法》修改仍有不足之处, 对于地方立法权限仍表现出一种“虽放犹收”的保守态度。所有法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求[1] (P2) 。由此, 如何在中央法制统一原则下发挥地方治理能动性, 有效地衔接央、地两级立法, 满足地方立法需求成为立法体制改革中的重要一环。合理划分中央和地方的立法权限, 做到“重大改革于法有据”, 赋予地方“先行先试”的合法性与合理性, 破解地方有益探索时“良性违宪”的窘迫局面。

  一、地方立法权限的历史沿革与现实价值

  我国立法体制由于不同的历史原因在中央与地方立法权限上经历“放—收—放”的立法事权配置模式。

  第一阶段是1949年到1954年, 这一段时期中华人民共和国刚刚成立, 经济凋零, 百废待举, 在这一时期地方各级政权机关都享有与其自身事务相关的立法权, 形成多元的立法主体与最大化的立法权限。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定, 我国立法体制采取中央立法和地方立法二元结合模式。

  第二阶段是从1954年宪法颁行至1979年, 该阶段是立法权向中央高度集中的历史时期, 即中央高度集中立法模式。1954年宪法第二十二条明确规定, 全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。随着社会主义改造事业的进展, 国家亟须制定各项法律, 以适应国家建设和国家工作的要求。1955年第一届全国人大第二次会议通过决定:全国人大常委会在全国人大闭会期间授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要, 适时地制定部分性质的法律, 即单行法规。总体来看, 计划经济体制下中央统管一切, 地方不能有效地发挥对于自身管理事务的积极性、能动性。在国土广袤、情况各异的中国, 一元立法体制不可避免地陷入僵化治理的结局。

  第三阶段是改革开放至今, 1978年前后基于30年的立法权收放的循环探索经验, 央地关系开始逐渐有中央集权向地方分权转型。1979年, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定, 省、自治区、直辖市的人民代表大会以及常务委员会, 在“不抵触”的前提下, 根据本行政区域的具体情况和实际需要, 可以制定和颁布地方性法规, 并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。1982年, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会可以拟订本市需要的地方性法规草案的权利, 并通过1982年宪法予以确认。1986年六届全国人大常委会第18次会议将省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的常务委员会的法律草案拟定权修改为“可以制定和颁布地方性法规”。从1979年到1986年的一系列立法体制改革标志我国央地立法权限在向“遵循中央的统一领导, 发挥地方的主动、积极性”的宪法原则修正与回归。在随后的几年中, 为了响应社会主义市场经济改革, 在“摸着石头过河”的原则指导下先后授予深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会制定经济特区法规的权力, 立法权重心从中央集中立法向地方能动立法、有益探索转移。2000年通过制定《立法法》固定了央地立法权配置格局, 标志着立法权下放已经成为立法领域改革的基本趋势。

  由我国央地立法权限变迁的历史演进看, 2015年对于《立法法》的第三次修正是在法治中国建设背景下, 基于中国央地关系的实践和国情, 推进国家治理体系与治理能力的现代化的重大改革措施。党的十八大以来, 我国改革进入深水区, 从以往“摸着石头过河”的经验性思维转变为“摸着石头过河与顶层设计”相结合, 《立法法》本次修改的目的是将立法主体向下延伸、廓清央地立法权限, 做到重大改革先行先试, 地方探索于法有据, 正是立法正义在央地立法权限配置上的逻辑演进。

  我国处于“两个一百年”战略攻坚期, 由中央进一步向地方下放立法权是对地方发展经验与治理模式的肯定。计划经济体制下中央以指令、命令形式统筹规划全国社会主义建设的思维显然不适用于社会主义市场经济建设中各地异质化逐渐加大的现实情况。我国是拥有960多万平方公里的广袤地域和13亿多人口的大国, 仅仅依靠中央对于全国各地的特殊需要、独特的历史背景做出符合理性与经验的发展规划是不切合实际的, 其立法成本与产出效益不成比例。随着我国经济发展下行压力的加大, 由地方针对自身特殊情况通过立法程序保障地区发展具有合理性与正当性, 中央与地方立法权限的协调配置、下位法对上位法的有效衔接是必然的。中华人民共和国建设的历史经验与实践结晶不止一次地表明了中央往往得益于地方的有益探索与制度创新。

  中央将立法权层层下放, 完善一元多级立法体制, 是政治进程民主化的体现。人民代表大会是实现人民当家作主的最根本的制度安排, 也是行使国家立法权的唯一机关。在1954年到1978年中央高度集中立法模式实践经验看, 法律并没有发挥其功能优势, 长期以来“文件治国”“政策治国”“讲话治国”的计划指令式思维使人民代表大会制度在实际运行过程中出现了与制度设计相左的现象。在有治理需要与立法需求的地方由于缺乏立法权, 直接绕过人民代表大会制度代之以行政色彩浓重的红头文件进行地方治理。如此一来, 人民的意志就不能通过人民代表大会的制度建构完全体现在国家治理过程中, 人们对于立法的认可度不高, 认为法就是管自己, 这不利于中国共产党执政合法性转向法理型统治的治理模式。在世界结构中的中国实质不在于个性或与西方国家的不同, 而在于主体性, 其核心在于形成一种根据中国的中国观和世界观, 并根据这种中国观以一种主动的姿态参与世界结构的重构进程[2] (P31) 。根据我国的国家结构形式和具体国情, 要想同时发挥中央和地方的积极性, 必须采取以中央集权为主、地方适度享有立法权的原则和制度, 这样也有助于避免法律和立法体制的僵化[3]。因此《立法法》规定的法律保留事项以及进一步扩容立法主体不仅是一次立法体制的重大改变, 还是一次深层次的民主训练, 培植人民当家作主的意识, 实现中国共产党领导、人民当家作主、促进全面依法治国的统一。

  二、地方立法权限现状考察

  基于中华人民共和国成立以来央地立法权限的变迁, 厘清我国地方立法权的发展态势, 在新时代应合理考虑地方治理的需求, 在法制统一的一元格局下, 积极发挥地方的主动性、积极性以完善多层的立法体制。在立法权下放的过程中如何有效地衔接上位法与下位法、防止地方滥用立法权以及浪费立法资源仍是一个亟须解决的现实问题。

  1. 中央法制统一与地方治理需求

  我国作为统一的单一制国家, 在央地立法制度设计中确立了一元多层的立法体制。首先, 相对于中央层面的立法, 地方立法处于从属地位, 中央立法是上位法地方立法是下位法, 一般来说地方立法不得与中央立法相抵触。其次, 在一元多层的立法体制下, 要有效地发挥地方立法的能动性。所有受法律和习俗调整的民众共同体都一方面使用自己的法, 一方面使用一切人所共有的法[4] (P2) 。毛泽东在1956年发表的《论十大关系》中着重强调:“遵循中央的统一领导, 发挥地方的主动、积极性。”在传统立法观念中, 一元多层的立法暗含人民主权的思想, 将立法权等同于主权, 人民行使国家权力最主要的体现就是对于立法权的行使。卢梭在《社会契约论》中提出“只有经过人民批准的法律才是有效的, 否则就不能视其为法律”[5] (P92) 。我国的立法机关是人民代表大会, 由人民代表大会进行立法是人民主权的象征。由于我国幅员辽阔, 区域跨度广, 是不能实现小国寡民式的人民直接立法体制构想, 因此在中央统一领导下, 由各个地方根据地方特色, 在不与法制统一前提相违背下实行本地区立法活动是大国长期历史治理中探索出的具有逻辑自洽性与实践经验性的分权模式。

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关键词:地方立法权,法制统一,治理能力 

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