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中国《海洋基本法》的功能定位和内容设置

时间:2019-07-05 13:00  点击: 次  来源:好文学  作者:佚名  评论:- 小 + 大

  摘    要: 中国《海洋基本法》的核心功能主要集中于为实现海洋强国战略服务、为维护中国海洋权益服务、为统摄海洋法制体系服务以及为宣扬国家海洋观念服务4个方面。虽然当前国际上制定综合性海洋战略文件的国家不少,但进行该类立法的仅有加拿大、英国、日本与越南。通过具体考察,建议中国取长补短,在战略、框架与内容上制定符合国情并具有特色的立法;在内容设置上,着重关注的基本问题涉及调整对象方面的内外结合、领土与管辖范围是行使权利的基础、构建海洋安全体系是行使权利的保障以及明晰中国在争端解决问题上的立场。

  关键词: 基本法; 综合统筹; 域外立法; 中国特色; 基本问题;

  Abstract: The core functions of China Ocean Basic Law are mainly focused on four aspects: to serve as reality for the strategy of a powerful ocean country, to serve as the safeguard China's maritime rights and interests, to serve as the integration for China’s maritime legal system, and to serve as a publicity for the national maritime concept. Although there are quite a few countries in the world that have formulated synthesized documents of marine strategy, only Canada, the United Kingdom, Japan and Vietnam formulated ocean basic law. Through specific studies, China should learn advantages from above countries and formulate the legislation which could consistent with national realities and characters in terms of strategy, framework, and content. In terms of content drawing up, China should give special attention to following basic issues: the adjustment of the object should be combined inside and outside, the scope of territory and jurisdiction as the basis for the exercise of rights, the establishment of a maritime security system as a guarantee for the exercise of rights, and the clarification of China’s position on the maritime dispute settlement.

  Keyword: ocean basic law; integrated and coordinated; extraterritorial legislation; specialty of China; basic issues;

  一、引言

  自2003年《全国海洋经济发展规划纲要》首次提出后,“建设海洋强国”多年来不断得到重申。近年来,中国的周边海洋形势仍然较为严峻。如在东海,中日间因钓鱼岛归属问题,关系不断恶化;而在南海,因海洋划界与岛礁归属问题,中国的领土与资源持续遭到邻国侵占,美国等区外国家则频繁在中国管辖海域内从事非法活动。虽然对此中国均作出了有效应对,但在这些问题迸发的背后,包括处理过程中,亦暴露出中国在维护海洋权益方面的认识不足与准备不足。显然,发展海洋的美好愿景与现实问题的不断显现之间缺乏有效的统一与协调机制。为此,加紧出台《海洋基本法》获得了极高呼声,自2011年第十一届全国人大四次会议上代表议案提出尽快制定海洋基本法后,近年来该问题持续得到国家关注,直至2017年全国人大常委会正式将该工作列入《立法工作计划》中。

  所谓“海洋基本法”,有学者将其定义为海洋综合管理角度上的立法,是对海洋政策、规划、管理体制、管理原则和制度等进行统一和规范,对海洋实施全方位管理和规划的法律[1];是维护国家法律权益、促进海洋经济发展、构建海洋法律体系的基本遵循[2]。然而,该法的模式与内容却是当前激烈争论的问题。借此,下文将展开具体探讨,以求对我的相关立法工作有所裨益。

中国《海洋基本法》的功能定位和内容设置

  二、中国《海洋基本法》的核心功能定位:总领与引导

  正如有观点认为“海洋法律体系的建构应当是一种价值选择的过程”[3],故本文认为中国《海洋基本法》的存在应主要发挥以下功能:

  (一)为实现海洋强国战略服务

  中国现有的涉海立法并非少数,有法律10余部、行政法规30余部、部门规章110余部、地方法规与规章180余部[4]。因此,并非是中国不存在建设海洋强国的法律保障,而是立法现状已经难以支撑海洋战略的现实需求:

  第一,中国目前由全国人大常委会制定的10余部涉海法律,出台时间大致横跨20世纪80年代(如1983年《海上交通安全法》)至21世纪初期(如2001年《海域使用管理法》)。由于立法时间较早,且对以1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)为首的国际海洋法规则研究较浅,致使不仅在规定上较为简单,并未充分涵盖国际法的相关要求,而且其中部分内容与国际法并不协调。关于前者,如1992年《领海及毗连区法》中只有17个条文,《海洋法公约》在第27条中明确规定了沿海国在外国船舶上行使刑事管辖权的条件,但其并未提及[5]。至于后者,如根据《海洋法公约》第220条第6款规定,在一国专属经济区内航行的船舶,只有对环境造成“重大的损害或威胁”,沿海国才可提起司法程序。但2000年《海事诉讼特别程序法》第21条规定仅要求“造成损害或威胁”即可,两者在程度上存在显着差异[6]。

  第二,当前,中国在经济上对海洋的依赖不断提升。如根据《中国海洋经济发展报告2017》可知,中国2016年海洋生产总值70507亿元,占国内生产总值9.5%[7];同时,中国的科技实力已逐步具备由陆地转向海洋的条件,如载人潜水器“蛟龙号”在过去15年里一次次挑战深度,创下最大下潜深度达到7 062米世界作业型潜水器的最大下潜深度记录[8]。因此,中国海洋立法的发展趋势在范围上越来越宽(如2016年《深海法》),而在内容上则越来越细(如2017年《海洋标准化管理办法实施细则》)。同时,2013年,习近平总书记访问东盟时提出了共建“21世纪海上丝绸之路”的伟大倡议;2017年,南极条约协商会议首次在中国召开,中国表达了对南极合作的高度重视;2017年“一带一路”国际合作论坛上,俄罗斯总统普京表示希望中国能够把北极航道同“一带一路”连接起来。在此形势发展下,必然会出现法律尚未覆盖到的空白领域,即难以提供配套保障。

  根据上述情况可知,中国现有的权威性立法较为陈旧,与近年来制定的一系列海洋政策难以匹配;海洋权益的范围不断拓展,迫切需要出台大量新的立法。同时,中国如要成为海洋强国,不能仅限于维护既得权益,而且应当具备影响国际秩序的能力。在此形势下,步步为营的立法路径固然没错,但却容易损耗效率、贻误良机。例如,在由全国人大常委会制定的涉海法律中,近年来完成修订的有《渔业法》(1986年实施,2013年修订)、《港口法》(2004年实施,2015年修订)以及《海洋环境保护法》(2000年实施,2016年修订),可见修订数量少、时间跨度长。因此,有必要先行集中全力制定《海洋基本法》给予指导协调,为制定或完善局部制度争取时间。

  (二)为维护中国海洋权益服务

  根据美国地质调查局2010年《世界石油资源评价结果》,南海待发现石油资源在50~220亿桶,待发现天然气资源在700~2900万亿立方英尺[9]。然而,根据2016年和2017年的《中国洋经济统计公报》,2016中国海洋油气产量相比2015年下降4.7%,2017年中国海洋油气产量相比2016年下降5.3%[10]。同时,近年来邻国不断在海洋执法过程中对中国渔船和渔民滥用武力。据统计,自1989年至2010年,周边国家在南沙海域袭击、抢劫、抓扣、枪杀我渔船渔民事件达380多宗[11];自2012年起,中国远海渔船的数量已从上千艘骤减到不足300艘,30%的渔民被迫失业[12]。中国管辖海域中蕴藏了大量的生物资源与非生物资源,然而通过数据显示,中国却并未从自己的资源仓库中获得应有的利益。前述问题本质上均与海洋划界和领土归属有关,《海洋法公约》虽被称作“海洋宪章”,但其并不解决领土归属问题,而且关于海洋划界问题的规定语焉不详,为国家间争端埋下隐患。

  目前,与中国相关的领土归属与海洋划界问题并非单一且孤立,实际上围绕了一系列海洋规则的解释或适用问题,主要包括以下:⑴“中国南海U形线”的属性问题,重点涉及“历史性权利”的内涵;⑵中国管辖海域中海洋地物的地位问题,重点涉及《海洋法公约》第121条规定中“岛屿”的构成要件;⑶海洋界限划定的原则与方法问题,重点涉及“公平原则”的内涵;⑷“剩余权利”的认识问题,重点涉及在他国专属经济区内进行军事活动的限制;⑸提起《海洋法公约》“导致有拘束力裁判的强制程序”问题,重点涉及第298条规定中关于排除划界争端例外的解释。

  不难看出,上述相关问题明显具有特殊性,仅通过现有立法中的部分涉海条款根本不足以解决。正如有观点提出:海洋具有整体性、流动性、跨界性与公共性特征,海洋和海洋事业的特殊性要求用特殊的或者专门的法律来对待[13]。然而,当前中国海洋领域中的所有单行立法,内容上总体是对《海洋法公约》的重述或落实,并未显着体现本国立法的特征与取向。如日本出台《海洋基本法》的背景之一,即是国内专家认为在海洋权益法制建设上,日本仅将《海洋法公约》条款简单引入国内法,并未明确在专属经济区和大陆架内进行的一系列活动应具体适用国内何种法律[14]。

  (三)为统摄海洋法制体系服务

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关键词:基本法 综合统筹 域外立法 中国特色 基本问题 

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