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强制打捞沉船费用追偿的法律路径

时间:2019-07-05 09:00  点击: 次  来源:网络  作者:佚名  评论:- 小 + 大

  摘    要: 海事部门在应急处置水上交通事故时, 往往要考虑是否立即采取强制打捞沉船措施, 但由于学界、实务界对强制打捞沉船费用追偿途径存在争议, 海事部门面临巨额沉船打捞费用不能追回的风险, 影响了应急处置决策, 也为水上交通安全带来不利影响。从以往强制打捞费用追偿实践入手, 分析强制打捞沉船的法律性质, 探讨强制打捞费用的追偿途径, 为海事部门追偿强制打捞沉船费用提供参考。

  关键词: 海事部门; 强制打捞; 费用追偿;

  一、前言

  辖区水域发生沉船事故, 影响航行安全或对交通安全造成危害时, 海事部门依据《海上交通安全法》或《内河交通安全管理条例》的相关规定, 要求船舶所有人、经营人限期对沉船、沉物打捞清除, 船舶所有人、经营人未在限定时间内打捞清除时, 海事部门将采取措施强制打捞清除, 费用由船舶所有人、经营人承担。情况紧急需要立即清除的, 海事部门还可依据《行政强制法》, 立即实施代履行, 代履行的费用由船舶所有人、经营人承担。因此, 对于强制打捞沉船费用的承担, 相关法律法规均予以明确, 海事部门追偿打捞费用似乎不存在问题。但实际情况是, 海事部门通过第三人代履行的方式强制打捞沉船后, 面临由谁来追偿打捞费用以及以何种途径追偿的问题, 各地海事法院对该问题态度不一。海事部门面临巨额沉船打捞费用不能追回的风险, 影响了事故险情的处置决策, 也最终影响了事故处置效果, 给水上交通安全带来不利的影响。

  二、强制打捞沉船费用追偿实践

  从以往的海事审判案例可以发现, 强制打捞沉船费用的追偿主要有以下几种方式:

  1. 海事部门以民事诉讼方式追偿

  多数案例是海事部门以民事诉讼方式追偿, 如2006年广东海事局诉南青集装箱班轮有限公司案。南青集装箱班轮有限公司所属的“南青”轮与“中航902”轮碰撞, “南青”轮沉没, 所载44个集装箱全部落海。广东海事局立即启动应急反应预案, 采取了扫海、设标、打捞等强制措施, 产生260多万元费用。事后, 广东海事局将南青集装箱班轮有限公司诉至广州海事法院, 要求该公司支付强制措施发生的费用, 广州海事法院支持了原告广东海事局的请求, 被告不服, 提起上诉, 其上诉理由之一是认为广东海事局的行为属行政执法行为, 诉讼双方不构成“平等主体间的民事法律关系”, 原审法院将本案作为民事案件受理不当。2008年, 广东省高级人民法院做出终审判决, 在粤高法民四终字第279号判决书中, 认为根据相关法律法规, 广东海事局作为主管机关有权就影响船舶安全航行、航道整治的沉船沉物进行强制打捞, 同时根据最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第一百三十九条规定的精神, 就沉船、沉物强制打捞清除费用提出的请求为海事赔偿请求, 广东海事局向海事法院起诉请求支付相关费用, 于法有据。在《行政强制法》出台后, 2014年10月27日, 辉泓公司所属的“辉泓3”轮在汕头海事局辖区水域沉没, 辉泓公司在广州海事法院申请设立海事赔偿责任限制基金, 汕头海事局向法院提出异议, 认为其应急处置、扫测、打捞等费用依据《海商法》第二百零七条规定不属于限制性债权, 法院判决异议理由不成立。最后该案在当事人之间以民事和解方式结案。

强制打捞沉船费用追偿的法律路径

  2. 由第三人以民事诉讼方式追偿

  有人认为, 海事部门可以让“实施代履行的第三人与义务人之间签署代履行合同”[1], 这样双方之间具有合同关系, 就可由第三人追偿了。实践中海事部门也经常在实施强制打捞后, 要求义务人与第三人签订打捞协议。但既然义务人与第三人已经签订打捞协议, 就可视为义务人开始履行义务, 海事部门代履行的前提就不存在, 因此, 自签订协议起, 海事部门强制打捞行为就结束, 转换成义务人的自行打捞, 第三人打捞费用的追偿实际不属于强制打捞费用的追偿。当然, 第三人与义务人之间的合同也不应该称为代履行合同, 代履行合同是指行政机关与第三人签订的合同。本文要讨论的是义务人不履行义务, 海事部门强制打捞, 由第三人以民事诉讼方式向义务人追偿的情形。在海隆公司诉石龙公司强制打捞及清除油污案中, 广州海事法院 (2002) 广海法初字第106号民事判决认为, “海隆公司虽是应深圳海事局的要求参与打捞和清污工作, 但其并没有进行打捞和清污的法定或约定的义务。海隆公司参与打捞沉船和落海集装箱以及清除沉船造成的油污等工作不仅免除或减轻石龙公司打捞和清污的行政义务, 而且使石龙公司避免或减轻了因不及时打捞和清污可能承担的侵权和清污的行为构成无因管理, 其有权要求石龙公司支付打捞和清污所产生的费用”, 支持了第三人的请求。随着《行政强制法》的出台, 一些海事法院认为第三人代履行行为不构成无因管理。如2016年某月某日, A轮 (船舶所有人为甲公司, 在乙公司投保) 与B轮发生碰撞, A轮沉没, 当地海事局指派丙公司进行油污防控清除, 产生费用220余万元。为索取费用, 丙公司对甲、乙公司提起诉讼, 法院认定丙公司与甲、乙公司之间不存在法律规定的民事权利义务, 丙公司实施的油污防控清除系行政强制中的代履行行为, 丙公司诉讼请求无事实和法律依据, 裁定驳回起诉[2]。

  3. 海事部门依据代履行决定书向义务人直接追缴

  理论上, 海事部门依据行政强制代履行决定书直接向义务人追缴似乎更符合《行政强制法》立法宗旨。为此, 部海事局制定了《海事行政强制执行业务执法流程》, 要求海事部门在实施强制打捞等强制执行业务前, 制定海事行政强制代履行决定书, 并在决定书中列明代履行预算费用。但该流程对费用的追缴并未给出具体意见, 海事部门是依据代履行的预算费用直接要求义务人提前支付, 在代履行后多退少补, 还是在代履行后依据实际发生的费用要求义务人支付不明确。义务人拒绝支付时, 海事部门应采取何种行动也无指引。海事系统内较为普遍的看法是义务人拒绝支付时可申请法院强制执行, 但查询法院裁判文书系统目前尚无相关强制打捞费用申请法院强制执行的先例。当然, 代履行费用的追缴在其他行政机关也存在诸多障碍, 如在城管执法领域, 代履行费用同样难以落实, 违法行为人负担代履行费用的要求流于形式。有学者指出:“据我们调查, 在北京市西城区的拆违执法实践中, 代履行的费用一般都是由行政机关负担。”[3]

  三、强制打捞沉船费用追偿的法律途径

  1. 对强制打捞法律性质的再分析

  要讨论强制打捞费用追偿的法律途径, 必须对强制打捞本身的法律性质再分析, 若其法律属性有多样性, 就可能找到更多的费用追偿途径。

  海事部门组织强制打捞沉船的依据主要有《海上交通安全法》第三十一条、第四十条的规定, 《内河交通安全管理条例》第四十二条、七十五条的规定以及《行政强制法》第五十二条的规定。

  《海上交通安全法》第四十条, 《内河交通安全管理条例》第四十二条、七十五条均要求船舶所有人、经营人限期自行打捞清除, 逾期不履行的, 海事部门组织强制打捞清除, 这和《行政强制法》第五十条关于代履行的规定一致。而《海上交通安全法》第三十一条以及《内河交通安全管理条例》七十五条关于立即组织打捞清除的规定和《行政强制法》第五十二条立即实施代履行的规定一致, 因此, 海事强制打捞沉船在法律性质上属于代履行没有任何异议。

  那么, 海事强制打捞是否可以属于其他法律规范的范畴呢?司玉琢教授在《海商法专论 (第二版) 》中专门就此问题进行讨论, 他认为根据《1989年国际救助公约》, 对残骸的打捞不是海难救助, 而对沉船的打捞则是海难救助, 且认为“对沉船的强制打捞仍具救助性质, 只不过此时的行政强制措施与海难救助行为发生竞合而已”, 因此, 海事强制打捞沉船在法律性质上也可归属于海难救助, 受《海商法》调整。

  综上, 海事强制打捞沉船的行为在法律上既可归属于《行政强制法》中的代履行行为, 也可归属于《海商法》中的海难救助行为, 这一现象在法律上称之为竞合。既然是竞合, 则当事人有选择诉讼请求的权利。如在民法中, 一行为同时构成了违反合同和侵权, 则当事人起诉时可以选择请求权。基于此, 以下就海事强制打捞以不同的法律性质进行费用追偿的途径进行讨论。

  2. 选择强制打捞作为代履行对费用追偿的法律途径

  目前, 我国行政强制法等法律只是粗略规定“代履行的费用由当事人承担”, 对行政机关代履行费用的收缴程序未作具体规定。学界、实务界对于代履行费用追偿的法律途径也存在争议。

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