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公务人员政策贯彻能力与政务诚信的关系探析

时间:2019-04-18 16:00  点击: 次  来源:好文学  作者:admin  评论:- 小 + 大

  摘    要: 在政策执行过程中, 政策执行力、政务诚信行为均会影响政策效果。本文在对重庆市基层公务员进行问卷调查的基础上, 分析了政策执行力对政务诚信行为的影响。研究结果表明:基层公务员政策执行力、政务诚信行为总体上处于较高、较好水平。当人口统计变量作为自变量时, 公务员年龄越大, 政务诚信行为、工作导向政务诚信行为得分越高;行政级别越高, 公众导向政务诚信行为得分越高;工作导向政务诚信行为得分男性明显低于女性。当人口统计变量作为控制变量时, 政策执行力及子维度均正向影响政务诚信行为及工作导向政务诚信行为;政策理解力、政策落实力对群众导向政务诚信行为有显着正向影响, 而政策意志力对其影响不明显。

  关键词: 基层公务员; 政策执行力; 政务诚信行为;

  Abstract: In the process of policy implementation, both policy executive ability and government affairs integrity behavior influence the effectiveness of the policy.This paper conducts a questionnaire survey of 328 grassroots civil servants, and studies the relationship between policy executive ability and government affairs integrity behavior.The results show that:Firstly, policy executive ability and government affairs integrity behavior of grassroots civil servants are generally at a relatively high level. Secondly, when the demographic variable is an independent variable, the older the civil servant, the higher the total score of its government affairs integrity behavior and the higher the score of work-oriented government affairs integrity behavior, and the male-oriented grassroots civil servants' work-oriented government affairs integrity behavior is significantly lower than that of women, and the rank of the officers is high.The higher the civil servant's massoriented government affairs integrity behavior is.Thirdly, when controlling demographic variables, the total score of policy executive ability and each dimension significantly positively affects the total score of government affairs integrity behavior and work-oriented government affairs integrity behavior.Policy understanding and policy implementation significantly positively affecting the behavior of the mass-oriented government affairs integrity behavior, the willpower of the policy has not significantly affected the behavior of the mass-oriented government affairs integrity behavior.

  Keyword: grassroots civil servants; policy executive ability; government affairs integrity behavior;

  在基层公务员层面, 其政策执行情况是政策发挥作用的关键, 但在中央到地方、地方到基层的政策执行过程中均存在着“上有政策, 下有对策”“不求神似, 只求形似”等现象, 严重影响了政策效果与政府公信力。[1]究其原因主要有以下三个方面:一是中央到地方、地方到基层的信息传递链较长, 最终政策执行主体存在信息认知与理解偏差;[2]二是政策执行主体作为最接近政策作用对象的群体, 其具有掌握真实信息的相对优势, 可能被诱导产生道德风险与逆向选择, 造成政策效果削弱甚至扭曲;三是存在层级利益的非一致性。从政策的制定到执行存在“过滤”机制, [3]中央与地方的博弈会导致科层制损耗, [4][5]同时每个层级的政策落实都受所在层级政府利益趋动影响, 出现“搭便车”或寻租行为, 使政策被“强化”或“钝化”。基层公务员作为政策执行的直接群体, 在政策执行过程中会根据实际情况和自身理解重新“制定政策”, 并最终落实政策。[6]

  党的十九大报告提出了“转变政府职能, 深化简政放权, 创新监管方式, 增强政府公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府”等目标, 由此, 政府公信力和执行力成为建设人民满意的服务型政府的前提条件。政府公信力是以政府公务员政务诚信为其内在根据和以政务公开背景下公众监督为其外部条件, 他律的外部制约能诱导产生自律的政务诚信, [7]政府公信力提升的重点在于政府公务员的政务诚信行为建设。而基层公务员的政策执行力在一定程度上会影响个体的政务诚信水平。[8]因此, 笔者从基层公务员政策执行力对政务诚信行为影响的角度进行了研究。

公务人员政策贯彻能力与政务诚信的关系探析

  一、政策执行力与政务诚信行为

  (一) 政策执行力概念与测量

  政策执行力是执行力范畴中一个重要的分支。执行力在狭义上是指执行主体的执行能力, 广义上是指在实现目标过程中所有影响最终目标达成效果的因素的总和。对于政策执行力的界定可概括为:地方政府、基层公务员等作为政策执行主体, 以法律、规章制度、组织框架等为条件, 通过执行主体间协同合作, [9]充分运用各种政策资源, 以实现既定目标的能力。[10]笔者采用狭义的执行力概念, 从微观层面对政策执行主体的政策执行力进行了研究, 认为政策执行力是政策执行主体的一种行为能力, 是政策执行主体为了实现既定目标而在整个执行过程中所体现出来的综合能力。因此, 政策执行力贯穿在从接到任务到完成任务的整个过程中。

  在以往研究中, 对于政策执行力的测量主要有三种观点:执行能力、执行效力、执行合力。执行能力多划分为意志力、理解力、宣传力、沟通协调力、落实力等维度;[11]执行效力则多从执行成本、执行结果及其所带来的影响进行维度划分;[12]执行合力则认为政策执行力是一种强制力、能力和效力等构成的合力系统, 除包含能力、效力方面, 还包括组织、机制、资源等的保障力。[13]笔者将政策执行力归为能力范畴并分为三个维度:政策理解力、政策意志力、政策落实力。政策理解力即政策执行主体对执行政策的理解程度, 是政策执行的前提;政策意志力是保持政策执行主体与政策制定者思想一致, 是政策执行的出发点;政策落实力是政策执行主体在政策实践中的行为能力, 表现为基层公务员在实际政策执行活动中的任务执行、资源利用、协作配合能力等, 是政策执行的保障。

  (二) 政务诚信行为概念与测量

  以往研究认为政务诚信就是表现在具体行为上的守信。在概念上可以从主体、客体两个角度定义政务诚信:从政务主体角度而言, 政务诚信是指在公务活动中政府公务员能够做到真实而不虚假, 认真履行与公众的口头或书面契约的行为表现;[14]从政务客体角度而言, 政务诚信是指客体 (公众或社会组织) 对政务主体 (个体或组织) 在政务活动中所表现出来的行政行为或能力进行的一种评估或心理上的反应, 其行政行为包括遵守道德准则、严格依法办事、认真履行职责、公开政务信息以及廉洁从政等方面, [15]亦即政府能否认真履行自己对公众的承诺, 并且以能否得到公众的认可和满意为检验政务诚信行为的重要标准。笔者据此认为政务诚信行为是指政务主体为了维护公共利益, 在执行公共事务的过程中忠于职守、服务公众的履约践诺行为, 体现在政务诚信主体进行社会管理与提供公共服务的全过程, [16]或在具体活动中以表现出的向善、诚实守信等品质来获得其他主体的信任, 促成合作的一种行为模式。[17]

  目前, 对于政务诚信存在横向和纵向的划分方式:横向存在二维、三维划分方式。二维包括个人诚信、职业诚信, [18]三维包括“真”“善”“美”。[19]纵向也存在三维划分方式, 例如分为道德境界、法治境界、价值观境界。[20]因此, 笔者将政务诚信归为行为范畴, 采用了行为模型中的二维划分方式:任务导向和关系导向, [21]其中, 任务导向是指在达到工作目标而采用的行为, 将其命名为工作导向;关系导向则是指注重工作中的人际关系, 在关系导向维度上主要涉及基层公务员和公众的关系, 因而命名为公众导向。将政务诚信行为分为工作导向政务诚信行为、群众导向政务诚信行为两个维度。工作导向政务诚信行为是注重工作的完成、无误、周密等, 公众导向政务诚信行为是注重与公众的关系, 即更加关心公众, 表现为积极回应公众关心的问题。

  二、理论基础与理论假设

  政策执行力的影响因素基本可以归为四大类:政策问题、主体素质、政府内部条件、外部环境条件。政策问题包含政策的质量、针对群体、制定等。在功能作用上, 政策执行力影响政策的效益和价值、政府的形象与公信度, [22]甚至一些政策会影响公共卫生和生命安全。政务诚信行为的影响因素可以概括为内部因素和外部因素两个方面。内部因素表现为个体政府绩效、社会资本、[23]身份认同等。[24]外部因素表现在公共信息沟通不畅、国家相关制度缺陷等。[25]在功能作用上, 政务诚信行为影响公众对政府的信任、市场经济运行秩序、政策效果、[26]政府管理效能甚至会对整个社会的信用和秩序稳定有引导作用。

  在政策周期中, 基层公务员作为政策“再制定者”, 对政策效果会产生至关重要的影响。笔者对现有资料进行研究后发现, 政策执行力和政务诚信行为均会影响公众对政府的信任、社会稳定及政策效果, 而公共利益的实现主要是通过政策的形式, 所以二者均与政策中公共利益实现有关。

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关键词:基层公务员 政策执行力 政务诚信行为 

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